国君宏观:历届三中全会改革回顾

来源:国君宏观研究 联系人:黄汝南、刘姜枫、汪浩、韩朝辉、郭新宇、张剑宇

导读

历届三中全会均承担着定调发展模式、改革体制机制的重要任务。十四届三中全会以市场化、外向化改革为主,注重经济发展效率,塑造外循环带动内循环、“出口-地产”双轮驱动的模式;十六届三中全会以城镇化、法制化改革为主,注重协调规范发展,缓解社会矛盾,夯实发展动能;十八届三中全会以市场化、现代化的多维度多层次的改革为主,注重内循环和提高全要素生产率,拉开了高质量发展的序幕。

摘要

1. 历届三中全会的历史意义:定调发展模式、改革体制机制。1978年十一届三中全会提出“把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来”,掀起了改革开放的浪潮;1993年十四届三中全会则为十四大提出的“建设社会主义市场经济体制”制定基本框架;2003年十六届三中全会讨论研究完善社会主义市场经济体制;2013年十八届三中全会会议提出全面深化改革。

2. 十四届三中全会:构建社会主义市场经济框架

(1) 改革措施:市场化、外向化,注重经济发展效率。会议提出市场体制、金融体制、财税体制、土地制度、对外经济制度等多个方面的体制改革,均服务于市场机制建设和提升经济发展效率,自此中国经济开始了30年的腾飞。

(2) 改革影响:塑造外循环带动内循环、“出口-地产”双轮驱动的发展模式。一是通过引入市场竞争机制和鼓励非公有制经济发展,使民营经济成为推动经济发展的重要主体;二是通过支持鼓励建设出口企业、建立结售汇制度、建立推动商品房制度、以分税制改革财税体系等措施,中国经济形成了以民营经济为主力军,以出口为导向、以结售汇和锚定美元的货币制度为保障、以地产为内需融资载体的发展模式

3. 十六届三中全会:完善社会主义市场经济框架

(1) 改革措施:城镇化、法制化,注重协调规范发展。会议一方面继续深化十四届三中全会提出的市场化、外向化改革,另一方面增加了对城镇化、法制化和民生保障的要求。

(2) 改革影响:缓解社会矛盾,夯实发展动能。一是通过社会保障制度的完善、流动人口权益的保障措施等对十四届三中全会形成的粗放型发展模式带来的社会矛盾如失业等进行有效缓解;二是通过促进城镇化、规范地方财政预算,巩固了“出口-地产”双轮驱动的发展模式。

4. 十八届三中全会:全面深化改革

(1) 改革措施:市场化、现代化,多维度多层次的改革。会议在改革的深度与广度上都有进一步提升,对于细节的阐述更加丰富详细。重点着眼于市场与政府两个方面:经济体制的进一步市场化以及国家治理体系和治理能力的现代化。主要针对发展中不平衡、不协调、不可持续的问题“对症下药”。

(2) 改革影响:注重内循环,拉开高质量发展序幕。经济进入“新常态”,国内“刘易斯拐点”与全球贸易规模见顶使我国传统经济增长模式面临挑战。一方面着重提高科技创新能力,从依靠低成本劳动力向依靠提高全要素生产率的经济发展模式转变;另一方面面对转型过程中需求收缩所带来的阵痛,政策也不断在供给和需求两端做文章,重心从外循环转向内循环托底经济,以时间换空间。

5. 风险提示:对政策文件与历史经济环境的理解存在偏差。

正文摘选

1. 三中全会:改革体制机制、定调发展模式

改革开放以来,历次党的三中全会均承担了定调发展模式、改革体制机制的历史任务。一般而言,一中全会讨论党的人事问题,选举产生新一届中央领导机构,二中全会讨论国家机构的认识问题,三中全会则聚焦经济问题,就经济改革发展做出重大决策,这其中又以 1978 年十一届三中全会、1993 年十四届三中全会、2003 年十六届三中全会和 2013 年十八届三中全会对改革的讨论尤为重要。

历届三中全会基本规划了中国社会主义市场经济发展的道路。从历届三中全会来看,十一届三中全会提出“把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来”,掀起了改革开放的浪潮;十四届三中全会则为十四大提出的“建设社会主义市场经济体制”制定基本框架;十六届三中全会讨论研究完善社会主义市场经济体制;十八届三中全会会议提出全面深化改革。

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2. 十四届三中全会:构建社会主义市场经济框架

2.1 改革的方向:市场化、外向化,注重经济发展效率

1993 年召开的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(本节下称“《决定》”),自此中国经济开始了三十年的腾飞。

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从文件内容来看,涉及多个方面的体制改革,均服务于市场机制建设和提升经济发展效率,关键的改革措施如下:

1)一是市场体制改革。《决定》提出“推进价格改革,建立主要由市场形成价格的机制”;“转换国有企业经营机制,建立现代企业制度”;“政府经济管理部门要转变职能,减少专业经济部门,加强社会管理职能”等。重点在于构建市场经济体制,推动非公有制经济发展。

2)二是金融体制改革,《决定》提出“发展和完善以银行融资为主的金融市场”;“改革外汇管理体制”;“建立以市场为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场”;“逐步使人民币成为可兑换的货币”等。

3)三是财税体制改革,《决定》提出“积极推进财税体制改革”,要求由地方财政包干制改为“在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。

4)四是土地制度改革,《决定》提出“国家垄断城镇土地一级市场。实行土地使用权有偿有限期出让制度,对商业性用地使用权的出让,要改变协议批租方式,实行招标、拍卖”和“加快城镇住房制度改革,控制住房用地价格,促进住房商品化和住房建设的发展”。

5)五是对外经济制度改革,《决定》提出“继续推进经济特区、沿海开放城市、沿海开放地带,以及沿边、沿江和内陆中心城市的对外开放,充分发挥开放地区的辐射和带动作用。进一步改革对外经济贸易体制,建立适应国际经济通行规则的运行机制,包括进出口管理、对外运营机制和外商投资管理办法”和“引导外资重点投向基础设施、基础产业、高新技术产业和老企业的技术改造,鼓励兴办出口型企业”。

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2.2 改革的影响:塑造外循环带动内循环的发展模式

回顾来看,1993 年召开的十四届三中全会的历史意义在于初步建立了社会主义市场经济框架,塑造了激发非公有制经济活力、“出口-地产”双轮驱动的经济发展模式。具体而言,十四届三中全会前后落地的一系列体制改革政策,引发了中国经济环境的巨大变革:

1)一是促进了非公有制经济的快速发展,民营经济成为推动经济发展的重要主体。20 世纪 90 年代一方面大力推行国企改革,另一方面非公有制经济如民营企业和外资企业快速发展甚至呈现一定的投资过热。

2)二是推动出口与地产成为主要经济动能。一方面,明确支持鼓励建设出口企业,促进人民币成为可兑换的货币等政策的作用下,在走出亚洲金融危机和加入 WTO 的催化下,出口额迅速提升;另一方面,构建起推动房地产业发展的各类制度:土地制度上提出“促进住房商品化和住房建设的发展”;金融体制上提出“建立以银行融资为主的金融市场”;在财税体制上以分税制的形式上收财权、下放事权,中央得以集中更多财力实施重大发展战略,而地方政府则围绕发展 GDP 展开竞争。

在此背景下,中国经济形成了以民营经济为主力军,以出口为导向、以结售汇和锚定美元的货币制度为保障、以地产为内需融资载体的发展模式。1994 年正式实行的结售汇制度下以出口创造的外汇占款发行基础货币;1998 年住房商品化改革,正式拉开房地产经济的大幕;2001 年我国外贸出口行业逐步走出亚洲金融危机的影响,同时加入 WTO,由外贸产生的外汇占款及基础货币又进入到当时高杠杆、高收益、低风险的地产行业。因此可以看到1999-2014 年的出口、M1 和地产投资增速的同频共振。这一模式的重要特征是外循环带动内循环。

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3. 十六届三中全会:完善社会主义市场经济体制

3.1 改革的方向:城镇化、法制化,注重协调规范发展

2003 年召开的十六届三中指出“生产力发展仍面临诸多体制性障碍”,要求完善社会主义市场经济体制,通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(本节下称“《决定》”)。

《决定》提出的主要任务是:①完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度;②建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制;③形成促进区域经济协调发展的机制;④建设统一开放竞争有序的现代市场体系;⑤完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度;⑥健全就业、收入分配和社会保障制度;⑦建立促进经济社会可持续发展的机制。整体而言,一方面继续深化十四届三中全会提出的市场化、外向化改革,另一方面增加了对城镇化、法制化和民生保障的要求,新增部分具体来看:

1)一是以城乡与户籍制度改革促进城乡二元结构转变,推动城镇化发展。《决定》将“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”作为主要任务的第二位,说明推动城镇化是十六届三中全会开启的新一轮改革的重要方向。具体措施上,《决定》提出了“深化户籍制度改革,完善流动人口管理,引导农村富余劳动力平稳有序转移”的目标,具体措施有“取消对农民进城就业的限制性规定”、“在城市有稳定职业和住所的农业人口,可按当地规定在就业地或居住地登记户籍”等。

2)二是通过深化行政管理体制改革和完善经济法律制度,以推进依法行政和依法治国。行政管理体制方面,要求严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,大力精简机构和人员,合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权;经济法律制度建设方面,《决定》提出完善企业产权、劳动者就业和社会保障等各方面的法律制度。财政管理体制方面也提出“清理和规范行政事业性收费,凡能纳入预算的都要纳入预算管理”。

3)三是通过就业、分配和社会保障制度的改革,以调和粗放型发展模式下积累的社会矛盾。《决定》提出“注重发展劳动密集型产业、注重扶持中小企业、注重发展非公有制经济”以应对就业问题;提出“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”、“扩大社保和医保覆盖面,发展商业保险”以应对社会保障问题,会议通过的宪法修正案(草案)在宪法第十四条也增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”;要求“完善流动人口管理”,并同年发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、《工伤保险条例》和《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》,提出要取消对农民工进城的不合理限制、解决农民工的工资拖欠克扣和子女入学问题、并建立健全农民工的工伤保险和医疗保险制度,以保障农民工权益。

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3.2 改革的影响:缓解社会矛盾,夯实发展动能

十六届三中全会的改革措施有效缓解了经济转型和快速城镇化带来的社会矛盾。在十四届三中全会开始建立社会主义市场经济体制后,经济发展较为迅速,但粗放型的发展带来的社会矛盾也逐渐显现,其中最集中的表现在城镇的就业、待遇与社会保障问题上:由于劳动年龄人口数量的快速增长(人口因素),农村劳动力向城市转移速度的加快(结构性因素)以及国企职工下岗(转型因素),城镇失业现象日益严重,社会保障体系亟待完善,流动人口权益也未能得到有效保障。而十六届三中全会均作出了相应的安排,城镇登记失业率也在 2003 年后见顶回落。

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同时,十六届三中全会也通过促进城镇化、改革财政制度,进一步巩固了外循环带动内循环的发展模式:

1)一方面,通过城乡与户籍制度改革推进城镇化,促进了商品房的销售、压降了出口企业和建筑企业的用工成本。十六届三中全会提出“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。对于中国城乡二元结构的主流观点是,21 世纪初中国城镇化率较低,中国农村有大量的剩余劳动力,当城市工业部门的薪酬略高于农村农业部门和进城的迁移成本之和时,工业部门就存在无限的劳动力供给,因而也可以压低工业部门薪酬。十六届三中全会提出深化户籍改革促进城镇化,并提高农民工的权益保障(“完善流动人口管理”),本质上是通过降低农民工进城和落户的成本以促进农业人口向工业的转移,农村人口进城务工、落户买房,在加工贸易上发挥出人口红利的优势,也在供需两侧促进了房地产市场的发展,一定程度上巩固了外循环带动内循环的发展模式。

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2)另一方面,规范了财政预算管理体制,大幅减少了乱收费现象,与此同时也强化了地方政府对土地财政的依赖。1994 年分税制改革落地后地方财权上收,部分地区出现乱收费、乱罚款、乱摊派的现象,1997 年中共中央、国务院发布《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》开始治理相关问题,2003 年十六届三中全会则进一步提出“推进财政管理体制改革”,要求“健全公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任。深化部门预算,清理和规范行政事业性收费,凡能纳入预算的都要纳入预算管理”,进一步清晰了地方支出责任的同时对地方非税收入有所规范,一定程度上也加强了地方政府对土地财政的依赖。

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4. 十八届三中全会:全面深化改革

4.1 改革的方向:市场化、现代化,多维度多层次的改革

2013 年召开的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(本节内下称《决定》)。

十八届三中全会是多维度多层次的改革,较以往的三中全会最大的特点是改革的深度与广度进一步提升,对于细节的阐述更加丰富详细。一是文件提及的改革方向更加广泛:除了往届提到的市场经济体制、财税与金融体制、城乡与户籍制度、对外经济体制等方向外,十八届三中全会还涉及生态文明、社会事业、国防与军队、党的建设等多方面的改革措施。二是具体措施的阐述也更加细致:从会议通过的关键文件来看,十八届三中全会分 16 章阐述60 条要点共 2.1 万字,十六届三中全会 12 章 42 条要点共 1.1 万字,十四届三中全会 10 章 50 条要点共 1.6 万字。

十八届三中全会重点着眼于市场与政府两个方面,《决定》提出“经济体制改革是全面深化改革的重点”,要求“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,改革的重点方向可以总结为两点:

一是经济体制的进一步市场化。《决定》提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,较十四届、十六届三中全会的“基础性作用”,市场的地位明显更高。具体地,提出“凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预”,“市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批”等。

二是国家治理体系和治理能力的现代化。《决定》指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。相应地提出“加快转变政府职能”、“加强社会主义民主政治制度建设”、“推进法治中国建设”、“强化权力运行制约与监督体系”等改革安排。

具体措施上,主要针对发展中不平衡、不协调、不可持续的问题进行“对症下药”。2014 年习近平总书记在《求是》发表重要文章《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》(下称《<决定>的说明》)中提出十八届三中全会对经济发展中的问题的总体认识是“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出”,具体点出四个方面,在《决定》中均有对应改革措施:

一是经济发展方面,《<决定>的说明》指出“科技创新能力不强,产业结构不合理,发展方式依然粗放”。《决定》对应提出“深化科技体制改革”,具体要“建立产学研协同创新机制,强化企业在技术创新中的主体地位”、“改善科技型中小企业融资条件,完善风险投资机制,创新商业模式,促进科技成果资本化、产业化”、“完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制”等。

二是区域协调发展和共同富裕方面,《<决定>的说明》指出“城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大”。《决定》对应城乡不平衡提出“鼓励社会资本投向农村建设,统筹城乡基础设施建设和社区建设,推进城乡基本公共服务均等化”;针对居民收入分配差距提出“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制,加大税收调节力度”、“调节过高收入,清理规范隐性收入,取缔非法收入,增加低收入者收入,扩大中等收入者比重,努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距,逐步形成橄榄型分配格局”等。

三是民生与生态环境方面,《<决定>的说明》指出“社会矛盾明显增多,教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多,部分群众生活困难”。《决定》针对民生问题在“建立更加公平可持续的社会保障制度”、“深化教育领域综合改革”、“健全促进就业创业体制机制”、“深化医药卫生体制改革”等条目阐述;针对生态环境问题则单列章节在“加快生态文明制度建设”中详细阐述,并提出“自然资源资产产权制度”、“推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”和“完善污染物排放许可制”等具体的制度创新。

四是政治生态方面,《<决定>的说明》指出“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出,一些领域消极腐败现象易发多发,反腐败斗争形势依然严峻”。《决定》则在“强化权力运行制约和监督体系”一章单独陈述,提出“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构”、“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督”等具体措施。

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4.2 改革的影响:注重内循环,拉开高质量发展序幕

十八届三中全会最重要的经济背景是“新常态”。习近平总书记在《<决定>的说明》中提到“面对新形势新任务,我们必须通过全面深化改革,着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题”。2014 年中央首次提出我国经济发展进入“新常态”,其含义为:面对经济增速的回落,要通过依赖廉价资源投入的粗放型高速增长模式转变为依靠创新驱动的高质量发展模式。

经济“新常态”的到来反映了过去依靠“出口-地产”双轮驱动的经济增长模式难以为继。2010 年起我国全社会总抚养比开始上升,意味着城市经济部门低成本吸纳农村剩余劳动力的阶段已经过去,即进入到“刘易斯第一拐点”,尽管学术界对中国何时以及是否进入“刘易斯拐点”莫衷一是,但总抚养比从底部抬升无疑是一件具有标志性意义的事件。“刘易斯拐点”的到来意味着两点:一是外贸部门劳动力低成本优势开始消退,二是快速城镇化带来城市内的房地产需求也开始降速,这都对过去“出口-地产”双轮驱动的经济增长模式造成挑战。此外,全球贸易规模见顶,进出口总额占 GDP的比重在 2008 年达到峰值,贸易保护主义逐渐抬头,我国传统经济增长模式面临的外部挑战也愈发严峻。

面对“新常态”的大背景,十八届三中全会拉开全面深化改革的大幕,一方面着重提高科技创新能力,从依靠低成本劳动力向依靠提高全要素生产率的经济发展模式转变;另一方面面对转型过程中需求收缩所带来的阵痛,政策也不断在供给和需求两端做文章,重心从外循环转向内循环托底经济,以时间换空间:

1)首先,十八届三中全会是调整产业结构、转换发展模式、促进高质量发展的重要起点。十八届三中全会重点阐述了“深化科技体制改革”的意义与具体措施,直指“科技创新能力不强,产业结构不合理,发展方式依然粗放”的问题,意在调整产业结构、转换发展模式、促进高质量发展。自十八届三中全会后,中央在理论层面上陆续提出并发展了相关概念。十三五期间,专利数量加快提升,“工程师红利”逐渐显现;移动支付、共享经济等数字经济领域创新不断涌现;新能源电力设备和新能源汽车也得到了补贴支持,产业结构不断进行优化,孕育出当前蓬勃发展的新质生产力。

2)其次,面对出口增速趋势性回落带来传统“出口-地产”双轮驱动的走弱,通过货币工具创新、建筑链上游去产能、棚改货币化等方式稳住地产链条,以托举经济。在十八届三中全会“鼓励金融创新”和“国家治理体系和治理能力的现代化”的要求下 2014 年央行推出 MLF 用以提供中期基础货币,而面对居民加杠杆行为放缓导致房市不振则推出棚改货币化(PSL 也是一种增发基础货币的方式),配合 2015 年 11 月提出的供给侧改革去化建筑链条上游(钢铁、煤炭等)过剩产能,对地产链条形成托举。

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